"انحلال نظام تدبیر" عنوان کتابی است که بتازگی توسط نشر روزنه و به اهتمام دکتر فتح اله آقاسی زاده منتشر شده است. این کتاب بطور اختصاصی به پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی در دوره دولت نهم پرداخته است و ابعاد و زوایایی از موضوع را بررسی و پیش چشم پژوهندگان حوزه مدیریت و برنامه ریزی نهاده است.

به بهانه انتشار این کتاب و نیز همزمانی با فعالیت های برنامه ششم توسعه کشور، فرارو گفتگویی با دکتر آقاسی زاده انجام داده که در ادامه می خوانید.

آقای دکتر! عصاره یافته هایتان در پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی که در کتاب "انحلال نظام تدبیر" بدان پرداخته اید، چیست؟
سازمان برنامه و بودجه در ایران قدمتی طولانی دارد. اولین برنامه پنجساله توسعه کشور بعد از انقلاب برای دوره زمانی 1378 تا 1372 تعریف و تدوین شد و از آن پس، در دوره های مشابه برنامه های دیگر تهیه و تصویب شد:

برنامه اول توسعه 1368 تا 1373
برنامه دوم توسعه۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸
برنامه سوم توسعه۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳
برنامه چهارم توسعه ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸
برنامه پنجم توسعه ۱۳۹۰تا ۱۳۹۴

این روند برنامه ریزی در واقع استمرار روند متعارف برنامه ریزی پیش از انقلاب بود که با وقفه ای آغاز شده بود. قبل از انقلاب نیز پنج برنامه تهیه و اجرا شده بود:

برنامه ۷ ساله اول (۱۳۳۴ـ ۱۳۲۷)
برنامه ۷ ساله دوم عمرانی کشور(۱۳۴۱ـ۱۳۳۴)
برنامه سوم (۱۳۴۶-۱۳۴۱)
برنامه چهارم عمرانی (۱۳۵۱-۱۳۴۷)
برنامه پنجم عمرانی (۳۵۶ – ۱۳۵۲)
برنامه ششم  هم برای دوره زمانی (۱۳۶۱-۱۳۵۷) مدنظر قرار گرفته بود که با وقوع انقلاب اسلامی به آغاز و فرجام نرسید.

این سابقه نشان می دهد که سازمان برنامه و بودجه یکی از پایه‌های نظام رشد و توسعه ایران در طی این سال ها بوده است.

صرفنظر از کارکردها و دستاوردهای 67 سال برنامه ریزی در ایران، برنامه و بودجه غالبا سوژه بحث انگیز و داغی بوده است.

دوره ریاست جمهوری دکتر احمدی نژاد هم از منظری یک دوره ویژه و یگانه است چرا که ایشان چنین بیان می کردند و می گفتند که مایلند ریل برنامه ریزی متعارف کشور را تغییر دهند.

من عضوی از خانواده برنامه و بودجه کشور هستم که تغییرات در این سازمان در دوره احمدی نژاد برایم جالب و قابل تعقیب بود.حضورم در بهارستان و رسش تدریجی ما در فضای برنامه و بودجه، مرا به بررسی پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی توانا و ترغیب می کرد. نتیجه این بررسی، کتاب "انحلال نظام تدبیر" است.

حاصل اهم یافته هایم در این پرونده، چند گزاره جدی و قابل تامل است:

1-  احمدی نژاد به اتکای سوابق و تجاربش مایل بود این سازمان، در زمان ریاست جمهوری اش کوچک و کوچک تر شود. بنظر می رسد احمدی نژاد این سازمان را مخل توسعه کشور می دانست.

2- احمدی نژاد شخصا خود را واجد نگرش های لازم برای سکانداری برنامه و بودجه می دانست و ضرورتی نمی دید سازمان مستقلی برای برنامه و بودجه وجود داشته باشد یا حداقل برای احمدی نژاد برنامه و بودجه ای مستقل بنویسد.

3- از منظر احمدی نژاد و به اتکای قانون اساسی، اختیار برنامه و بودجه در دستان رئیس جمهور بوده و سازمان برنامه و بودجه موظف به اجرای مدل رئیس جمهور است.

4- احمدی نژاد برای اجرای مقاصدش، ترجیح داد سازمان را به معاونت تبدیل کند و سطح و هدف آنرا از راهبری توسعه به کارگزاری توسعه منطبق بر دیدگاه رئیس دولت تغییر و تقلیل دهد.

5- احمدی نژاد سازمان را مخل اهدافش تلقی می کرد و کارگزاران آن سازمان را مومن به مدلش تشخیص نمی داد یا بدانها اعتماد نداشت. برای همین ترجیح داد در پناه یک فضاسازی ارزشی و ایدئولوژیک، به تخریب سازمان یا تقلیل ارزش آن بپردازد و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی را جایگزین آن نماید.

از منظر جنابعالی، اقدام احمدی نژاد گامی به پیش بود یا یک عقب گرد محسوب می شود؟
من در کتابم به تفصیل به این موضوع پرداخته ام. احمدی نژاد مطابق قانون اساسی برای هرگونه تغییر در نظام اجرایی تحت فرمانش، مختار بود. بعلاوه سازمان مدیریت و برنامه ریزی هم سازمانی آسمانی نبود که تغییرش برای کشور خط قرمز باشد. من به ذات تصمیم یک رئیس جمهور در انحلال یا تغییر یک ساختار تشکیلاتی که اختیارش با ایشان است، ایراد و انتقادی ندارم. از منظر من که درکتاب بدان پرداخته ام، مدل احمدی نژاد رازآلود، فاقد صداقت و واجد دو انتقاد بزرگ بوده است:

اول اینکه ایشان و همراهانش با سوار شدن بر امواج انقلابی گری، مدل شان را اجرا کردند که بنظرم این از منظری آرمانی، صادقانه نبود. طرح اتهاماتی چون سازمان غیرانقلابی یا آمریکایی منصفانه هم نبود. احمدی نژاد خیلی ساده می توانست انحلال این سازمان را اعلام کند و ضرورتی برای آن ادبیات سازی ها نبود. او بواسطه فضای موید آن سال ها و پشتیبانی های مستحکم غیر قابل خدشه، می توانست خیلی ساده و رو راست بگوید من خودم مایلم حوزه برنامه و بودجه را راهبری و مدیریت کنم.

انتقاد دوم اینکه احمدی نژاد در ساختن بنای جایگزین، هیچ اهتمامی مصروف نکرد و عملا با گماردن چهره فاقد پارادایم روشنی چون ابراهیم عزیزی، اندازه و محتوای معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی را به کمترین حد ممکن در ساختار اداری ایران تقلیل داد. حق این بود که از تغییر سازمان یا انحلال آن، اتاق فکر و اندیشه ای حداقل در قوه مجریه شکل گیرد اما قطعا احمدی نژاد برای این کار هیچ قدمی نگرفت و این در حالی بود که او ادعای تشکیل اتاق فکر و اندیشه را داشت.

اقدام احمدی نژاد اگر عالمانه و هوشمندانه مدیریت میشد و اگر او خود به آرمانهایش مومن می بود و آرمانها را بعنوان ابزار و  پوسته تبلیغاتی اقداماتش بکار نمی بست، می توانست اقدام مبارکی باشد اما آنچه که او انجام داد، برای او نان داشت اما برای ایران آب نداشت!

از احمدی نژاد با آن همه شعار و داعیه مدیریت جهانی و اخلاق و مهدویت، آن رفتار پسندیده نبود. بعلاوه احمدی نژاد آرمان ها را هم لگد کوب کرده بود.

حاصل کار احمدی نژاد اکنون خود را نشان داده است. سازمان مدیریت و برنامه ریزی فعلی برای قرار گرفتن در مدل مطلوب، به سال ها ممارست نیاز خواهد داشت و برای رسیدن به وضع حداقلی به دهها اصلاح بنیادی نیاز خواهد داشت.

جناب آقاسی زاده! با برآمدن دولت تدبیر و امید، شرایط سازمان چگونه است؟
راستش من از دولت تدبیر و امید، انتظاری بیش از آنچه که تاکنون رخ داده است نداشته و ندارم. در نگاه من دولت روحانی یک دولت حداقلی برای حرکت بسمت تعالی و توسعه است. شاید بهتر باشد نگاهم را همسو با نگاه دکتر رنانی عزیز بدانم. رنانی باورش این است که دولت روحانی، توانايي اينكه كشور را از بحران خارج كند، ندارد.

من البته دولت روحانی را دولت اضطراری می دانم. دولتی که به اجبار شرایط، باید بعد از دوره احمدی نژاد شکل می گرفت تا مدل احمدی نژاد مختومه اعلام شود. دولتی که باید می آمد تا نظام امکانی برای بازسازی بیابد چرا که دیگر امکان استمرار آن مدل وجود نداشت.

بعلاوه بنظر من مدل احمدی نژادی فقط از احمدی نژاد ساخته بود و هیج دولتی حتی اگر سعید جلیلی و حداد عادل هم در دور یازدهم می آمدند، امکان اجراء و استمرار آن مدل، دیگر وجود نداشت.

روحانی از منظری خیلی خوش شانس بود که توانست سکاندار کشور بعد از احمدی نژاد باشد. برای اینکه دیگر همه به نمره 10 هم راضی بودیم و نمره 20 در مخیله ما هم نبوده و نیست. امروز دیگر کسی توقع نمره 20 از روحانی ندارد. قبولی با تک ماده هم پذیرفتنی است! با چنین نگرشی من جایگاه سازمان مدیریت و برنامه ریزی در دوره روحانی را نیز جایگاهی حداقلی می دانم.

آنچه که از آغاز دوره روحانی تاکنون بر این سازمان گذشت نیز همین را نشان می دهد. این البته نگاه منِ آرمانگرا هست؛ اما اگر گروهی با نگرش و عینک واقع گرایانه بنگرند، احتمالا وضعیت موجود را نسبت به دوره احمدی نژاد، خوب توصیف خواهند کرد.

از طرفی یک نکته را هم باید در نظر داشت و آن اینکه سازمان برنامه در دوران هشت ساله احمدی نژاد از توان بالقوه اش فاصله گرفت و روند تهی شدن جریان اندیشه و تفکر در آن به سمت نزولی حرکت  کرده است. برای همین اکنون سازمان مدیریت و برنامه ریزی از حیث توانمندی اندیشه ای و نگاه توسعه ای در تراز بالایی قرار ندارد و گواه این وصف اینکه غالب مدیران میانی و در مواردی خاص، معاونین سازمان با نگاه مدیریت عملیاتی و اداری و با کارکرد و ستاده های مکانیکال، تعریف و چینش شده اند. شاید بتوان امیدوار بود در سال های آتی سازمان به نقطه مناسب تری برسد که البته این تابع دیدگاه و شخصیت رئیس جمهوری است که سازمان ذیل ایشان، قرار می گیرد. اگر این دوره گذار به خوبی طی شود، همچنین رئیس جمهور بعدی بخواهد و بتواند، شاید بتوان به یک سازمان ارگانیک فکر کرد!

در یادداشتهایی که از شما منتشر شده و همینطور در مقدمه کتاب انحلال نظام تدبیر، شما از منظر آرمانی تحلیل کرده اید و اینجا نیز بر نگاه آرمانی خود تاکید دارید. در نگاه آرمانگرایانه شما، نقطه حداکثری سازمان برنامه کجاست؟
من این روزها در میانه آرمان و واقعیت معلقم! ستاده و مدیریت دولت دهم و یازدهم، و فهم سپهر سیاست و مدیریت ایران، مرا در نگاه به آرمان ها مردد کرده است! آرمانگرایی حکم می کند که سازمان برنامه و بودجه، سازمانی برای برنامه و بودجه منطبق بر برنامه باشد، اما واقعیت این است که کشور ما به گریز از برنامه و بودجه منطبق بر برنامه، تمایل بسیار دارد.

آرمانگرایی حکم می کند که قطار بودجه ما هر سال فربه و فربه تر نشود، اما واقعیت چیز دیگری را تحمیل میکند. هر سال متقاضیان بیشمار و گاه متنفذی داریم که مایلند بر قطار بودجه سوار شوند و کوپه و واگنی را تملک کنند.

آرمانگرایی این است که برنامه توسعه کشور اگر مورد اجماع همه ارکان نظام است، تابع دولتها نباشد اما واقعیت این است که دولتها به اتکای رای شان از  مردم، نگرش ها و دیدگاه خویش را مبنای عمل خود و کارگزارانش قرار می دهند. واقعیت تلخ اینکه گاه تغییر دولتها در کشور ما آن اندازه متفاوت از قبل است که برخی حتی از واژه کودتا هم استفاده کرده اند. این وضع را در نوع نگاه به برنامه چهارم دقیقا تجربه کرده ایم.

متاسفانه هر چه بیشتر جلو می رویم روند افول آرمانها شتاب می گیرد و واقع گرایی، آرمانها را به مغاک می افکند. بنظر من نگاه آرمانگرایانه کم فشارِ افرادِ ایده آلیست و آرمان گرا در تصادف و مواجهه با نگاه واقع گرایانهِ پرفشارِ قدرت مسلط در سیستم اداری، عملا در هم می شکند و شکست می خورد. آرمان گرایان هم با برچسب ناهمسو به کناری افکنده می شوند. بنظر من مرگ سازمان برنامه یا فراز و فرودهای بنیان برافکنش در طول زمان قبل و بعد از انقلاب، هم ناشی از آرمانگرایی مومنان به برنامه و بودجه است!

من در مطلبی با عنوان "مصائب یک سازمان سرگردان" مفصل از این مصیبت مایوس کننده نوشته ام. این پارادوکسی لاینحل است که سازمانی ذیل رئیس دولت، مسئول توسعه کشور است!

سازمان برنامه ای ها عموما اینگونه می اندیشند و این آرمان شان است؛ اما واقعیت چیز دیگری را تحمیل کرده است. واقعیت هایی که گاه منجر به اصطکاک این سازمان با دولت یا نظام  شده است. تغییر تقویم شمسی به شاهنشاهی قبل از انقلاب و داستان مترو و نیشکر خوزستان بعد از انقلاب دو مصداق این پارادوکس تضاد ساز  است.

من فکر می کنم اساسا آرمانگرایی در ساختار اداری چالش برانگیز است آنهم برای سازمانی که تصور کند مسئول توسعه کشور و راهبر حرکت اقتصادی اجتماعی کشور است. تجربه نشان داده است دولتها و نظام، تمایل ندارند سازمان بوروکراتیک تحت فرمان شان که مملو از فن سالاران و متخصصان تک بعدی هستند، به آرمان ها ممزوج شود؛ بلکه آنها انتظار دارند کارشناسان و مدیران، فن سالارانه و واقع گرایانه در جهت آرمان های مصوب و تعریف شده شاهنشاه (قبل از انقلاب) یا رئیس دولت (بعد از انقلاب)، حرکت کنند و از اجتهاد در آرمانها و اهداف بشدت دوری گزینند. راز برخورد شاه و احمدی نژاد با سازمان برنامه نیز همین بود.

جمع بندی اکنون من این است که در فضای موجود و در چارچوب و مختصات سیاسی و اداری اکنون ما، سازمان برنامه و بودجه نمی تواند به آرمانهای مستقل فکر کند. حداکثر کارکرد کنونی این سازمان می تواند رد و بدل کردن موافقتنامه ها و جمع و تلفیق بودجه ها در چارچوب وضع جاری باشد. شاید برنامه در حد ویترین هم بتواند در شرح وظایف کارهایش قرار داده شود.

نگاه و نظر شما در باره برنامه های پنجساله چیست؟
اتفاقا پرسش جالبی است که با جملات قبلی ام مرتبط است. من فکر می کنم گاهی لازم است در مورد آرمان هایمان بیشتر اندیشه کنیم. آرمان های نامناسب، منابع را با بازده اندک مواجه می کند.

گاهی آرمان های ما خیلی معتبر نیستند و نیازمند بازسازی اند. عدم تعریف امروزی از آرمانها و عدم نوسازی شان موجب می شود آنها در برابر واقعیت ها کم دوام باشند. بعنوان مثال ما در سازمان برنامه و بودجه بر مقدس بودن برنامه ها تاکید می کنیم و این آرمان را مکرر زمزمه می کنیم؛ اما واقعیت این است که این تقدس دیگر قابل باور نیست. در واقع عدم تغییر در فرمت و محتوای برنامه ها، کم کم موجب شده است اعتقاد به برنامه ها کمرنگ شود و امروز در حد یک مناسک یا یک آیین اداری تقلیل یابد.

واقعیت این است که برنامه ریزی یک آرمان درست و حقیقی است اما این آرمان باید نوسازی شود و با مختصات جدیدی تعریف شود. استمرار مدل متعارف برنامه و برنامه ریزی دیگر روا نیست. در اتمسفری که در آن قرار گرفته ایم، از برنامه ریزی متمرکز پنجساله حکم محور، نمی توان دفاع کرد.

ما امکان برنامه ریزی پنجساله را  نداریم. در اتمسفر همیشه متغیر سیاسی و اقتصادی ما و نوع نگاه ما به دنیا و نگاه دنیا به ما، همینطور ساختار چند بخشی و چند پاره چون نظام-دولت/ دولت-مجلس/ دولت-مردم، چندان نمی توان به طراحی برنامه های یکپارچه و منسجم در اتمسفر سیال و متحول، امیدوار بود. البته این را هم بگویم که گاه برای ما روشن نیست که ما از برنامه دقیقا چه می خواهیم و چه نمی خواهیم.

من معتقدم برنامه ریزی کنونی و برنامه هایی که با فرمت و محتوای متعارف بدان مشغولیم، باید مختومه و منسوخ شوند.

برنامه ریزی و برنامه ها در ایران کارکرد ویترینی و تزیینی پیدا کرده اند. همین موجب شده است اقدامات یک شبه برنامه ای اتفاق افتد که برنامه ها را خنثی می کند، اقداماتی که گاه ناشی از برنامه ریزی جامع است. ابربرنامه هایی چون برنامه های جامع مسکن یا مدیریت حمل و نقل یا هدفمندی که در طول زمان ساخته و تصویب می شوند، برنامه های مصوب را ضربه فنی می کنند. این نکته در قبل از انقلاب نیز مصداق داشت. اصلاحات ارضی به یکباره رخ نشان داد و برنامه را بلعید!

به همه اینها این پرسش را هم اضافه کنیم که آیا اگر برنامه نمی داشتیم این اندازه توفیق حاصل نمی شد؟ برنامه برای این ساخته می شود که چالش های آینده را پیش بینی و مدیریت کند. اگر برنامه های ما کارآمد بود چرا نتوانسته ایم بیکاری و اشتغال را مدیریت کنیم؟ چرا نتوانسته ایم در باب جمعیت و کهنسالی یا جوانی جمعیت، درست تدبیر کنیم؟ این چگونه برنامه ای است که از حل معضلات آموزش و پرورش و آموزش عالی ناتوان است؟

برنامه های ما به مجموعه ای از احکام تقنینی یا تاکیدی فروکاسته شده است که اگر هم نمی بودند با قوانینی معمولی و در چارچوب وظایف جاری دستگاهها البته با تعریف و تفسیر موسع از وظایف، قابل تحقق بوده اند. گاهی هم البته احکام برنامه خود به ابزاری برای ایجاد تشکیلات و وظائف زائد، همینطور رانت های بودجه ای ناصواب منجر شده است و دستگاهها به توسعه چتر تشکیلاتی خود پرداخته اند و این مستقل از کارآمدی آنها بوده است.

در باب ضرورت نوسازی برنامه ریزی از باب محتوا و ساختار می توان بیشتر سخن گفت. بن مایه دیدگاه من این است که باید برنامه ای برای برنامه هایمان داشته باشیم. مفروض گرفتن نظام فعلی برنامه موجب شده انحرافات عمیق جدیدی شکل بگیرد.

اجازه بدهید تجربه برنامه پنجم و ششم را مثال بزنم. من در برنامه پنجم دبیر برنامه در بخش کشاورزی بودم. یادم هست که همه تاکید متولیان برنامه این بود که مطابق نظر رئیس جمهور وقت، برنامه مساله محور شود و چند مشکل ویژه از مشکلات کشور احصاء، هدف گذاری و حل شود.

به عبارتی تمایل بر این بوده که برنامه مشکل محور تعریف شود و از گسترده شدن برنامه اجتناب شود. تعبیر این بود که برنامه جامع نمی خواهیم. اما واقعیت این است که علیرغم تمایل همه دبیران برنامه و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی، این آرزو هیچگاه محقق نشد و برنامه تحت تمایل شدید دستگاهها و در اتمسفری که می شناسیم، تبدیل به کشکول جامع دستگاهها شد. این نقیصه بدان سبب بود که برنامه را حکم محور ساخته ایم. احکامی که عملا با گنجانده شدن در برنامه عموما برای دریافت بودجه و تشکیلات بکار دستگاههای اجرایی و نهادها و اشخاص بکارگرفته می شوند و در نهایت با گنجاندن هر حکمی در برنامه عوایدی غیر ضروری برای دستگاهها ساخته می شود.

در برنامه ششم نیز مشابه این اتفاق از زاویه و با مدلی دیگر، در حال شکل گیری است. در کنار برنامه بخشی که همه حوزه ها و دستگاهها در قالب شوراها برنامه ریزی و بصورت متعارف و مشابه برنامه های قبلی، بدان مشغول می شوند، ترمینولوژی جدیدی تحت عنوان موضوعات خاص تعریف شده که بیم آن می رود عملا برنامه را به انحراف بکشاند. احتمالا آنقدر عناوین این موضوعات خاص وسعت خواهد یافت که خودش تبدیل به یک برنامه جامع یا ضد برنامه خواهد شد.

آقای دکتر! آیا در کتاب تان به این پرسش پرداخته اید که چرا علیرغم همه توانمندی های بالقوه  و تلاش های بسیار، مدیریت و برنامه ریزی ما چندان کارآمد نبوده و نیست؟
من در کتاب"انحلال نظام تدبیر" در مورد علل به نتیجه نرسیدن تلاش های سازمان مدیریت و برنامه ریزی سخن گفته ام. به نظر من کارآمدی سازمان مدیریت و برنامه ریزی، همینطور کارآمدی دولت و حکومت ما مستلزم طراحی منظومه ای منسجم از نظام تدبیر است. نظام تدبیر ما بشدت مخدوش و متزلزل است. این نکته ای است که بسیاری از اندیشمندان ما چون رنانی، ستاری فر، نیلی، مردوخی و مرحوم عظیمی بنوعی صریح بدان اشاره کرده بودند و این روزها نیز با نومیدی از آن سخن می گویند.

سازمان برنامه یک نماد و یک جزء از نظام تدبیر است اما برای نیل به یک حکومت مدبرانه و حکمرانی خوب، به الزاماتی نیاز است که یکی از آنها هم راستایی نظام و دولت است. همینطور هم راستایی مجلس و مردم با روح برنامه ای، ضروری است. متاسفم که بگویم نظام و دولت در ایران در مقاطعی هم راستا نبوده و نیستند. این عدم هم راستایی، مدیریت و برنامه ریزی را خنثی ساخته است. بعلاوه مجلس و نظام برنامه نیز با هم، هم راستا نیستند.

سوگوارانه باید گفت شرایطی پدید آمده است که انرژی ها تحلیل می رود و علیرغم اینکه چراغ اتاق های سازمان برنامه و دیگر دستگاهها تا پاسی از شب روشن است، اتفاقات مثبت بسختی و صعوبت رخ می دهد. در یک کلمه ما باید فکری بحال افکار و ساختارهایمان بکنیم.

یکی از راه حل ها، ایجاد ساختارهای اندیشمند و متفکر برای پایش حرکت کند و بطئی توسعه کشور و اداره گران کشور است که سازمان برنامه و بودجه می تواند یکی از این ساختارها باشد.